Devlet gücü kendini yürütme ile belli eder. Yürütmenin tüm eylem ve işlemleri vatandaşı anında etkiler. Yönetilenin yaşamının hemen hemen her anı bireysel durumuna göre hükümetin aldığı kararlara ve uygulamalarına göre yön bulur. Söz gelimi yasama işlevi önemlidir; yetki verir, izin verir, kural kor ama onun aldığı kararların hayata geçirilmesinde yürütme, baş rolü oynar. Vatandaşla sürekli karşı karşıya gelen yürütme, hem hızlı işlemelidir, hem etkili olmalıdır hem de kuşkusuz düşük maliyetle çalışmalıdır. Çünkü bu maliyet, ülkeden toplanan gelirle karşılanır.
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonraki gelişmeler kamu kuruluşlarının etkili ve daha az masrafla çalışmalarını ve hizmet vermelerini zorunlu hale getirmiştir. Bunun temelinde de vergi ödeyen ve artık yalnızca bir birey olmayıp vatandaş statüsünün bütün gereklerini yerine getiren yurttaşın, devletten hesap sormaya başlamış olması gerçeği yatar. Bu saptama siyasal, ekonomik ve sosyolojik bir anlam ifade eder ve doğurduğu sonuçlar açısından önemlidir.
Ülkemizdeki kamu yönetimine baktığımızda kamu yönetimimizin bu durumdan çok uzakta bulunduğunu, çarpıklaşan toplumsal sistemimiz içinde yönetimin değişik bir yönelimi olduğunu ve kendisinden beklenilen asli görevleri bir türlü gerçekleştirmediğini görürüz. Çünkü Türk Kamu Yönetimi, içe dönmüş ve ülkenin sorunları ile değil kendi sorunları ile uğraşan bir yapı ve insanlar topluluğu halini almıştır. İşte bizim şimdi yapacağımız, bu amaç sapmasının nedenlerini kamu yönetimi bilimi ve bu alanda yapılmış çalışmalardan yararlanarak ortaya koymak olacaktır.
Cumhuriyetin ilk yıllarında ülkemizde bağımsız bürokrasi uygulaması vardır. 1950’li yıllara kadar giden bu dönemde ülkenin önemli kararları bürokratlar tarafından alınmakta, uygulamada teknik gerekler ön planda tutulmaktadır. Gelişmeyi sağlamada ve yönetsel problemleri çözmede tüm karar sorumluluğu bürokrasinin tekelindedir. Tek parti döneminde hem siyasal sorumluluk hem de yönetim sorumluluğu taşıyan bürokratlar ülkenin hemen hemen tek belirleyicisi ve seçicisidir. Küçük aile işletmeciliğinin sosyolojik olarak Anadolu’ya egemen olduğu bu dönemde kırsal alan kentlerden bağımsız olarak yaşamaktadır. Bu başka anlatımla köyün kente ihtiyacı pek yoktur. Bu ihtiyaç tuz, bez ve şeker olarak sıralanan üç beyaz içindir. Bunun dışında kente inilmez. Küçük aile işletmesinin toprağı kendine yeterlidir ve sadece kendisi için üretim yapar. Pazara ürün götürebilecek kapasite yakalanmamıştır. Eğitim köy ve mahalle bazında sağlanır. Aynı durum sağlık hizmetleri için de geçerlidir. Dolayısıyla bu tür insan tipinin merkezi idareye ne işi düşer ne de onunla bir sorunu vardır. Merkezi idarenin taşrayla ilişkisi ise vergi ve asker toplama ile sınırlıdır. Merkezi idare başka hiçbir sorunla ilgilenmez. Zaten ilgilenmesi için de ne bir istek ne de bir baskı vardır.
Kendine yeterli ve içe kapalı sistemde dışarıya istek iletilmesi olağan bir durum değildir. Tanzimat’tan bu yana yürürlükte olan miras uygulaması nedeniyle toprak küçük parçalara bölünmüş, sadece tarımsal üretimiyle Anadolu insanı yetinmeyi başarmış ve bu durumu hiç rahatsız olmadan yüzyılı aşkın bir süre sürdürmüştür. İşte böyle bir ortam 1950’lere kadar devam etmiştir. Bağımsız bürokrasi tipine de bu dönemde rastlanmış, yine bu dönemlerde kamu yönetiminin sorunu sadece eğitim görmüş eleman bulmak olmuştur. Yalnız burada eklemek gerekir ki bağımsız bürokrasi uygulamasında bürokrasi tümüyle siyasal iktidara karşı bir güç olmayıp olay, siyasal erkle bürokratik gücün aynı kişilerde toplanması olarak karşımıza çıkmıştır. Ancak bu uygulama 1950’lerden sonra süratle etkinliğini yitirmiş, Demokrat Parti ile birlikte siyasal iktidar bürokrasiyi kendisinden ayırmış ve onun elinden en önemli yetkileri alarak yeni bir sistem oluşturmuştur. Yine bu dönemde köyden kente göçle birlikte kentlerde oluşan atıl nüfus, çoğu birer gizli işsiz olarak kamu yönetimi içine sokulmuştur. Bu insanların büyük çoğunluğu sistem içinde odacı, bekçi, küçük memur, işçi ve destek hizmetli olarak girmiş, bu kesimin bürokrasiye akını kesilmemiş, yıllar içinde bu uygulama yetenekli yeteneksiz birçok insanın kamu görevlisi olması sonucunu doğurmuştur. İşte günümüzde de yaşanan ortamın bir nedeni bu gelişmedir. Bu yol; ekonomik olmayan, kestirme, siyasal iktidar için kolay ve gösterişli bir yol olup, sistemin yaralanmasının önemli nedenlerinden biridir. Bu olay daha sonra yüksek öğrenim görmüş ancak bilgi ve becerisi son derece sınırlı kişilerin de şu veya bu şekilde bürokrasiye intikaliyle daha da kötü bir tablonun ortaya çıkmasına yol açmıştır. Hele buna bir de özel sektörün hergün daha fazla bir oranda yetenekli kişileri kendisine çekmesi eklenince kamu yönetimine neredeyse toplumun en marjinal insanları kalmıştır. Şimdilerde böyle bir olguyu ve onun sonuçlarını yaşamaktayız. Kuşkusuz sorunu yalnızca personel sistemine dayandırmak doğru değildir. Bürokraside degradasyonu yalnızca personel politikasının kötülüğü ile açıklayamayız. Olayın aynı zamanda ekonomik gidişatla, ülke sosyolojisi ve yaşanılan olağanüstü sorunlarla da ilgisi bulunmaktadır. İşte bu gerekçeleri dikkate alarak bürokratik sistemimizdeki olumsuzlukları iki temel kümede toplamamız mümkündür. Şimdi bu açıklamaları izleyelim.
Öngörü Eksikliği
Yukarıda belirttiğimiz olumsuzluklara bağımlı olarak ortaya çıkan ilk sonuç, bürokrasimizde öngörü eksikliğinin ciddi boyutlara ulaşmış olmasıdır. Bir yandan siyasal müdahale, bir yandan teknik eksiklik ve beceriksizlik, geleceği planlamayı imkansızlaştırmaktadır. Bunun sonucu olarak da bürokrasi, tamamen günlük yaşamaktadır. Söz gelimi, kolluk bürokrasisinde, bu alanla ilgili hiçbir çalışma ve plan yoktur. Ciddiliği ve doğruluğu test edilmiş bilgiler elinde olsa bile, bürokrasimiz bunları gelecekle ilgili analize tabi tutup, plan ve program geliştirme başarısını gösterememektedir. Sistem, geleceğe ve geleceğin sorunlarının çözümüne bir türlü yönelememiştir. Sorun acillik kazandığı zaman da ortaya çıkan tablo, şaşkınlık ve beceriksizliktir. Güney Doğu’da yaşadığımız talihsiz ve üzücü olaylar bunun en açık kanıtıdır. Bürokrasimiz yumurta kapıya geldiğinde kımıldamaya başlamıştır. Özelleştirmeye verilen toplumsal desteğin büyük olmasının bir nedeni de yukarıda belirttiğimiz gerekçelere dayalı olarak vatandaşta bürokrasiye karşı olaşan tepkidir.
Hemen belirtmek gerekir ki “öngörü eksikliği” bürokratik sistemin doğasında vardır. Böylece bir yanlış ve eksiklik (dysfonctionnement) bürokratik kuruluşun içinde saklıdır. Bunu aza indirmek bürokratın görevidir. Ama Türkiye’de bırakın böyle bir çalışmayı yapmak, kamu görevlisi böyle bir misyondan hem habersiz ve hem de böylesine önemli bir çalışmaya karşı ilgisizdir. Sistemin geleceğe ilişkin tahminleri ve gerçekleştirilecek eylem ve işlemleri teorik olarak bürokrata bırakılmıştır ama bu konuda yazılı yönlendirme ya da zorunluluk yoktur. Bürokratın gelecekle ilgisi minimum düzeydedir. İstisnai olarak bürokratın bireysel endişesi olsa bile, gelecekle ilgili örgütsel bir kımıldama ya da çalışma hemen hemen yoktur. İşte size ilginç bir örnek; Türkiye, insan hakları konusunda olumsuz gelişmelere daha seksenli yılların başlarında sahne olmuş ama bürokrasi günümüze kadar bu konuya ilgisiz davranmış, ne kendisini bilgilendirmiş ne de yapılan çalışmalara itibar etmiştir. Kolluk bürokrasisi, ülkemizi çok güç durumlara düşüren gelişmeleri izleyememiş hatta olayı uzun süre anlayamamıştır. Buna ek olarak hiç yapılmaması gereken yanlışlar yapmıştır. Sonunda da Türkiye, dünya karşısında insan hakları ihlalini adet haline getiren bir ülke olarak tek başına kalakalmıştır. On yıldır Türk kamuoyu üzücü, komik ve aynı zamanda çok düşündürücü olaylara ve gelişmelere şahit olmuştur.
Yıllar boyunca gelişmeleri izlemekte geciken, aktüaliteyi ciddi olarak takip etmeyen ya da edemeyen kamu görevlilerinin kanımca en önemli tartışma konuları ülkenin gelecekteki ekonomik ve sosyal sorunlarından ziyade futbol maçlarıdır. Hele son yıllarda bürokratımız, büyük bir özveri sonucu kendi parası ile aldığı “Fotomaç” ya da “Fotospor” dan başka bir gazete okumamakta, reel olarak kendisiyle uzaktan yakından hiçbir ilgisi olmayan İstanbul takımlarının maçlarını arkadaşlarıyla tartışmaktan başka bir şey yapmamakta ve bu gündem Pazartesi ve Cuma günleri kesinlikle değişmemektedir. Bunun yanında bazı sektörlerde, söz gelimi vergi dairelerinde ve kamu bankalarında gişe düzeyi memurları başlarını kaşıyacak vakit bulamazken, bazı kurumlarda özellikle bayan memurlar gizli ya da açık olarak kamusal görevlerini örgü örerek hem de “iki ters bir düz” örmek suretiyle ifa etmektedirler.
1999 yılında Marmara Üniversitesi tarafından, İstanbul Ticaret Odası için yapılan bir araştırmada, vatandaşın; kamu kuruluşlarında çalışan memurların ilgisiz olmalarından, işleri geciktirmelerinden, çalışma saatlerine uymamalarından ve sorunların çözümü için bürolarda muhatap bulunamamasından çok şikayetçi olduğu saptanmıştır. Bundan yirmibeş yıl önce İmar ve İskan bakanlığında yaptığım ve yayınlamış olduğum bir araştırmada ben de aynı sonuçları bulmuştum. 2000 yılında Ethics Resource Center tarafından Türkiye’de yapılan bir araştırma da (Hürriyet Gazetesi İnsan Kaynakları 14 Mayıs 2000) , halkın gözünde devletin asıl olarak kendi çıkarlarına hizmet ettiği ve kamu görevlisinin halkı düşünmediği gibi sonuçlar ortaya çıkmıştır.
Çok hantal ve yeteneği sınırlı bir bürokratik sistemle yuvarlanıp gidiyoruz. Böyle bir bürokratik sistem ülkeyi ne kalkınmaya yöneltebilir ne de kalkınmayı hızlandırabilir. Ancak böyle bir sistemi değiştiremiyoruz. Buna muktedir de değiliz. Çünkü aksak sistemin içinde herkes haklı ve herkesin sistemden küçük ya da büyük çıkarı var.
Yönetimin Siyasallaşması
Demokratik ülkelerin tümünde yürütme erki siyasal iktidara bağlıdır. Onun koyduğu genel kurallar içinde çalışır. Ancak bunu yaparken de siyasal iktidara yol gösterir, fikrini söyler, yanlışları işaret eder. Türk kamu yönetimi siyasal iktidarın adeta bir türevidir. Ona sıkı sıkıya bağlıdır, ona sadıktır, onun sözünden, çıkmaz, çıkamaz. Bürokrasimizin siyasal iktidara yanlışları gösterme, uyarma cesareti yoktur ve aslında bu konuda pek yeteneği de yoktur. Askeri bürokrasi dışında devlet memurluğu bunun hem eski hem yeni örnekleriyle doludur. Bu yanlışlık, Türk bürokrasisinin en temel ve belki de en ilginç özelliğidir. Çünkü bürokratik geleneğimizde, daha doğrusu son elli yıldan beri, belirli bir göreve gelmenin en önemli koşulu siyasal iktidara yakın olmak ve siyasal elite hizmet etmekdir.
Yazılı kurallarımızda devlet memurluğunda yükselme için liyakat ön planda tutulmuş olmasına, 657 Sayılı Devlet Memurları Yasası’nın liyakati önemli bir koşul olarak belirlemiş olmasına karşın, bu ilke hiç mi hiç uygulanmamış, uygulanamamıştır. Söz gelimi personel alımında merkezi sistem ve merkezi sınav sistemine geçilmiştir. Ama henüz bu girişimden olumlu bir sonuç alınmamıştır. Yasada öngörülen yönetim içinde yükselmek için açılacak sınavlar hiçbir zaman gerçekleşmemiştir. Sınav tüzükleri çıkarılmamıştır. Sicil ve tezkiye, hizmet içi eğitim, performans gibi unsurlar liyakatin vazgeçilmez alt yapısını oluşturmalarına karşın, kamu görevinde bunlar dikkate alınmaz. Özellikle tezkiyenin ve sicilin hiç önemi yoktur. İşin ilginç yanı memur haklarını savunan kuruluşlar için de bunlar bir anlam ifade etmez. Kamu görevlilerinin protestolarının ana temasını memur maaşı oluşturur.
Mesleğe girişten emekliliğe kadar uzanan dönem içinde, başarı ve yükselmenin sırrı deneyim, bilgi, dürüstlük değil siyasal iktidara yakın olmaktır. Kamu görevlisinin siyasal iktidarla mesleki ilişkisi işe girerken başlar (çünkü siyasal bir referansla işe girilir) ve emekli oluncaya kadar sürer. İlginç olan, bu olayın yalnızca üst düzey değil tüm düzeylerdeki memurlar için geçerli olmasıdır.
İyi yetişmeyen, yeteneği sınırlı insanlar deposu olan kamu yönetiminin bu talihsiz yazgısını yıkmak hemen hemen imkansız gibidir. Kamu yönetimi yeni oluşturulan kuruluşlarca reforme edilmeye çalışılır. Ancak bu reform kuruluşlarının çoğu bir süre sonra ana yapıyla etkileşerek kendileri reforma muhtaç hale düşerler. Devlet Personel Dairesi buna güzel bir örnektir.
Memur iyi seçilmemekte, iyi eğitilmemektedir. İyi yetişmişler daha önce de belirttiğimiz gibi özel sektöre yönelmekte ya da kendi işini kurmaktadır. Toplumun orta ve alt kesimleri ve daha açık terimle iş bulamayan ya da kuramayan, yarışmadan kaçınan ancak aynı zamanda şanssız da olan önemli bir kesimi de devlet görevine talip olmakta ve çağdaş Türk bürokrasisinin tabanını oluşturmaktadır. Bu taban, sayıca gereğinden çok fazladır. En büyük kamu görevlisi olan Cumhurbaşkanı,10 Ocak 1999 da İdareciler Günü Toplantısı’nda, “Yaptırdığım bir araştırmaya göre devlet memuru sayımızı yarı yarıya azaltmamız gerekir. Çünkü kamu görevlilerinin % 50’si işsizdir.” demiştir. Bunun anlamı kamu çalışanlarının yarısı kamu çalışmayanıdır.
Türk Kamu Yönetimi, kolluğu, eğiticisi, yargıcı, teknik elemanı ve yerel yönetimleri ile içler acısı durumdadır. Ancak eklemek gerekir ki suçlu aramak gibi bir misyonumuz ve amacımız olmamasına karşın, sorunun başında siyasal sistemin tutkularının rol oynadığı, bazı sorunlar karşısında da suskun ve seyirci kaldığı açıktır. Sorumsuzluk boyutuna varan nüfus artışı karşısında yeterli ve gerektiği gibi hizmet üretemeyen ve olumsuzlukları seyreden devlet sistemimizin kamu görevlilerinin makus talihinin oluşumunda baş rolü oynadığına inanmaktayız. Zor durumda ve çaresiz insanların devlete sığınmalarını ve “Devlet Kapısına” girmelerini eleştirmek doğru değildir. Fakat bu gelişmenin özellikle sisteme zarar veren sonuçlarını açıklamak da bir zorunluluktur. Kamu görevlilerinin niteliklerinin giderek düşmekte olması en önemli sorun olmuştur.
Bürokrasimiz; özendirici, nitelikli kişileri seçip kendi içinde barındıran, etkili hizmet üreten ciddi bir hizmet içi eğitim sistemine sahip, siyasal iktidara karşı proje tartışması yapabilen, dolgun maaşlı, özlük haklarının bilincinde olan bir yapı ve anlayışa kavuşamayacaktır. Çünkü bu yapı içerisinde hiçbir taşı kıpırdatamazsınız. Kamu görevlisi bu sistemden şikayetçidir, ama bu sistemden çıkarı ya da beklentisi vardır. Dolayısıyla onu kollayıp korumak zorundadır.
Önemli Yapısal Sorunlar
Daha önce de değinmiş olduğumuz gibi Türk kamu yönetimi merkeziyetçidir. Bunun sakıncalarını aza indirmek ve demokratik bir doku oluşturmak için başlatılan yerel yönetimler uygulaması tümüyle farklı bir alana kaymıştır. Yerel yönetimlerin hizmetlerinde etkinlik diye bir kaygıları yoktur. Kuruluş nedeni asıl olarak demokratikleşmeyle ilgilidir. Merkeziyetçiliği büyük bir antidemokratik fenomen olarak gören yaklaşımlar, yerel yönetimleri icad etmişler ama bunun sonuçlarının merkeziyetçi sistemin etkinliği ile karşılaştırılmasını hiç mi hiç yapmamışlardır. Ayrıca seçilmişlerin etiği, kamu görevlilerine göre daha zayıf ve cılızdır.
Yerel yönetimler içinde en önemlisi olan belediyelerin işlemesi ve etkinlikleri ile ilgili önemli sorunlar bulunmaktadır. Sırf demokratik oldukları için yönetim içine şırınga edilmiş gibidirler. Ama hemen belirtelim ki belediyelerin demokratik bir yönetim olduğu da çok tartışma götürür. Demokrasi ile bağıntıları yalnızca dört, beş yılda bir yapılan seçimlerdir. Belediye meclisleri esnaf tahakkümü altındadır. Özellikle büyük kentlerde bu durum çok belirgindir.
Sorunları hemen hemen aynı olan birkaç belediyeyi mercek altına alırsak görürüz ki bir tanesi kaldırım taşları ile uğraşır gibi gözükür, her sene yeniler; bir tanesi asfaltla uğraşır gibi gözükür yapılanları her sene yeniler, bir diğeri imar planı ile uğraşır her sene yeniden yapar.
Ülkemizde bir gecede kent belediyeleri küçük belediyelere bölündü. Cumhuriyetten beri şube müdürlüğü adı altında götürülen hizmetler aniden icad edilen küçük belediyelere devredildi. Bunu gereksiz bina alımları, makine alımları ve siyasi tercihlere göre şişirilen personel kadroları izledi. Çok geçmeden de anakent belediyeleri ile küçük belediyeler birbirlerine girdiler. Türk halkı olanı sadece izledi ve bu ayrımdan zarar gördü.
İl özel yönetimlerine yerel yönetim demek mümkün değildir. Başı atama ile gelmiş validir. Her ne kadar özellikle son yıllarda il özel yönetimleri önemli yatırımlar gerçekleştirmişlerse de bunların ille yerel yönetimler çatısı altında kalmaları gerekmez.
Türkiye dışardan ithal ettiği modellerle demokrasinin gereklerini yerine getirdiğini sanarak mevcut yönetsel sistemini arap saçına çevirmiş ender ülkelerden biridir. Bu durum merkezi yönetim için de yanıdır. Ne KİT’lerimiz doğru dürüst çalışmıştır ne bakanlıklarımız ne de başbakanlığımız. Deprem bölgesinde “Ben burada mahsur kaldım, kimseyle görüşemiyorum telefon bağlantısı yok.” diye o anda canlı yayın yapan özel televizyon kanallarına açıklama yapıp Ankara’dan yardım isteyen bir Başbakanın düştüğü durum, kamu yönetiminde teknolojimiz dahil bir çok şeyimizin ne kadar yüzeysel ve etkisiz olduğunun en açık kanıtıdır.
Ülkemizde bir çok kurumu, ama başta eğitim olmak üzere arap saçına dönmüş sosyal güvenlik, sağlık kurumlarını yıkıp yeniden yapılandırmaktan başka çare kalmamıştır. Çok şeye el attığını iddia eden bu hükümet daha niye bekler anlamak mümkün değildir. Avrupa Topluluğuna uyum çalışmaları bu konuda büyük bir fırsat yaratmıştır. Bu fırsat ve olanaktan yararlanarak kamu yönetimimiz kendine biraz olsun çeki düzen vermelidir.